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《证券投资基金销售管理办法》修订说明

为规范基金销售活动,保护基金投资人合法权益,促进基金市场健康发展,我们结合《证券投资基金销售管理办法》(以下简称《办法》)实施6年来基金行业发展实践,对《办法》进行了修订。现将《办法(修订稿)》修订情况说明如下:


一、修订背景


《办法》自2004年7月1日实施以来,在规范基金销售市场秩序,保护基金投资人合法权益等方面发挥了重要作用。随着基金市场的迅速发展,基金销售机构、基金销售人员、基金投资人的队伍逐步壮大,基金销售业务创新不断涌现,《办法》中的部分内容已不能适应市场发展的现状,亟需予以调整。突出表现在:(一)基金管理人与基金销售机构部分权责不清,双方权利义务不对等,造成对基金投资人服务缺位,投资人合法权益不能得到很好保障;(二)基金销售结算资金的安全管理规范有待进一步明确;(三)专业基金销售机构准入门槛过高,参与机构和人员较少,不利于基金销售市场专业化服务水平的提高;(四)业务分工越来越细,存在基金销售机构将销售业务部分环节外包的趋势,市场出现了一些为基金销售业务提供专门服务的机构,这些机构的业务规范需要予以明确;(五)随着基金行业的发展,销售业务不断创新,需要予以规范;(六)近年来,我会相继颁布了关于基金销售信息管理平台、内部控制、销售适用性、基金宣传推介材料、费用管理等一系列规范性文件,其中一些内容需在部门规章中予以进一步明确。


为适应新的市场形势变化,2008年初,我会开始着手修订《办法》。起草过程中,我们多次征求了中国证券业协会和基金管理公司、商业银行、证券公司、证券投资咨询公司、中国证券登记结算有限责任公司等机构的意见,并吸收了各方的合理建议。2010年11月1日至16日,我会就《办法(修订稿)》向社会公开征求意见,我们采纳了相关反馈意见,并修改了《办法(修订稿)》。


二、修订的主要内容


(一)明确证券投资基金销售结算资金的法律性质,明确基金销售机构相关责任义务。


《基金法》明确了基金财产的独立性,但未对基金销售环节中各账户停留资金的性质予以明确。由于目前基金销售结算资金主要以商业银行、证券公司、基金管理公司和中登公司的名义存放于商业银行,尚未发生过挪用基金销售结算资金的情况,也未发生过上述资金或账户遭遇司法强制执行的情况。但由于基金销售资金及账户性质不明确,基金销售结算资金在理论上仍存在风险,因此多年来我会一直审慎审批专业基金销售机构。为确保证券投资基金交易结算资金的安全,需从法律上保证基金销售结算资金为客户资产。禁止任何单位或者个人以任何形式挪用基金销售结算资金;相关机构破产或者清算时,基金销售结算资金不属于其破产财产或者清算财产。


《基金法》明确基金管理人与基金销售机构的关系是委托代理关系,但在实践中存在基金管理人与基金销售机构部分权责不清晰,权利义务不对等等问题,造成对基金投资人服务缺位,投资人合法权益不能得到很好保障。为此,《办法(修订稿)》对双方核心权利义务进行了规定,进一步明确了双方的法定责任。


(二)调整基金销售机构准入资格条件,降低“非专业”条件,提高“专业”条件。


经过多年的发展,我国基金销售市场已形成以商业银行销售为主,基金管理公司和证券公司销售为辅的多渠道销售模式。但各渠道间发展不平衡,特别是证券投资咨询公司和独立基金销售机构等专业销售机构发展缓慢。2004年《办法》颁布实施以来,仅有一家投资咨询机构取得基金销售资格。注册资金等准入条件过高和缺少盈利模式是专业销售机构发展缓慢的主要原因。为此,我们此次调整了专业销售机构的准入条件:1、将组织形式放宽为有限责任公司或合伙企业等形式;2、将出资人放宽至具有基金、证券或其他金融相关从业经历的专业个人出资人;3、将具有基金从业资格人员最低数量从30人放宽至10人。准入条件调整后,将有更多的机构参与基金销售业务。


此外,我们根据近两年颁布的基金销售机构内部控制、信息管理平台、销售适用性等规范性文件的要求,实质上提高了销售专业水平的准入门槛。


(三)加强对基金销售机构的日常管理。


截至2010年12月底,共有136家机构取得基金销售业务资格,基金销售网点逾12万。随着行业的发展,基金销售监管已由准入监管为主逐步转向日常监管为主。为此,我们增加了机构日常管理的相关内容。


(四)规范基金销售支付结算。


基金销售支付结算业务是基金销售业务的重要环节,对基金销售资金安全有序的管理是投资人财产安全的重要保障。近年来,基金销售业务特别是专业基金销售机构发展受制于支付结算业务的问题较为突出。为此,我们在《办法(修订稿)》中对基金销售资金安全、资金流转、支付业务、账户管理等问题做出了规范。


(五)增加基金销售“增值服务费”内容。


尽管我国基金销售费率平均水平与成熟市场相比基本一致,但我国同类基金中各基金销售费率缺乏差异性。成熟市场基金销售费率较灵活,专业理财顾问服务收取的销售费用通常较高,有的可达5%,而自助服务收取的销售费用很低甚至免佣。国内市场费率无差异的机制导致销售机构收入与服务质量相关度低,专业化营销服务缺乏盈利模式,投资者无法获得专业理财服务。为鼓励销售服务创新,引导和促进基金销售机构进行差异化、专业化、高附加值的营销服务,完善多元化、多层次基金销售体系,《办法(修改稿)》中新设了增值服务费,鼓励销售机构按照质价相符的原则,提高对基金投资人的服务质量;同时规定了增值服务应遵循的原则和收取的方式,并明确了投资人自主选择的权利。


(六)完善基金宣传推介。


2008年1月,我会取消了对基金宣传推介材料的行政许可项目,改为事后备案方式监管。《办法(修订稿)》根据监管改革的情况和近年来基金宣传推介业务中出现的问题,修改了相关条款。


(七)明确基金销售业务规范。


结合近年来基金销售业务发展实践和业务创新,在基金销售业务规范的部分,我们进一步明确了从业人员管理、销售适用性原则、合格基金持有人、注册登记机构业务规范、盘后交易控制、网上销售规范等。


(八)落实监督管理与法律责任。


1、销售机构合并分立的资格管理问题。近年来,销售机构合并分立情况时有发生,对于合并分立后的资格管理问题《办法》未予明确。《办法(修订稿)》对此问题进行了规定。


2、机构日常管理。《办法(修订稿)》规定分四个层次:第一,机构内部负责监察稽核的人员应及时检查销售业务合法合规情况,并每年完成年度监察稽核报告;第二,基金销售机构在取得基金销售业务资格后,应将参与基金销售业务的分支机构(网点)报其所在地我会派出机构备案,基本信息变更也应予以定期更新;第三,通过规范基金销售机构向我会监管信息系统报送业务数据实现实时监控;第四,所有取得资格的机构注册为行业协会的会员,接受自律管理。


3、法律责任。根据修改内容,对销售违规处罚进行了调整。


三、公开征求意见及修改情况


公开征求意见期间,我们共收到36家机构的165条反馈意见和10名个人的10条反馈意见。我们对所有反馈意见进行了梳理和汇总,涉及对《办法(修订稿)》内容修改的反馈意见124条,将同类意见合并归纳共13项,经认真研究,拟采纳5项,不采纳8项。另有51条反馈意见是对《办法(修订稿)》执行细则的疑问,我们将通过颁布《关于实施<证券投资基金销售管理办法>的规定》(以下简称《实施规定》)对执行细则予以明确,并通过后续法规培训对疑问进行解答。


(一)《办法(修订稿)》的主要修改情况


1、删除第5条“非因基金投资人本身的债务或者法律规定的其他情形,不得查封、冻结、扣划或者强制执行基金销售结算资金。”


2、调整了专业基金销售机构的部分准入条件。


(1)将第12条证券投资咨询机构和第13条独立基金销售机构关于注册资金的准入条件由征求意见稿的500万调整为原《办法》规定的2000万。征求意见过程中,有机构提出“基金销售机构需要设置营业场地、开发系统,对投资人开展风险承受能力评价以及投资者教育活动等,应适当提高对独立销售机构的准入门槛,建议注册资本应不低于2000万”,予以采纳。


(2)在第13条增加独立基金销售机构的组织形式为“有限责任公司、合伙企业或者符合中国证监会规定的其他形式。”征求意见过程中,部分机构建议增加独立基金销售机构的组织形式为股份有限公司。考虑到独立基金销售机构盈利模式和业务扩展尚在探索阶段,起步初期主要还是考虑更多的专业人士参与设立,对于普通自然人暂不考虑其设立独立销售机构。为此,《管理办法》目前先不设定股份公司形式的设立条件,但规定允许中国证监会认定的其他形式,待市场和监管条件成熟后再做规定。


(3)修改第14条、第15条关于自然人参股或出资设立独立基金销售机构的从业经历条件,修改为“有从事证券、基金或者其他金融业务十年以上,或者证券、基金业务部门管理五年以上,或者担任证券、基金行业高级管理人员三年以上的工作经历”。近年来,银行机构和其他一些从事金融业务的人员在理财产品销售方面积累了一定专业经验,拓宽准入条件,增加这类自然人参股或出资独立基金销售机构,以调动更多专业人员的积极性。


(4)将第20条独立基金销售机构设立分支机构、变更经营范围、注册资本或出资、股东或者合伙人、高级管理人员等事项改为事前备案,以强化对独立基金销售机构的监管。同时,增加对独立基金销售机构人员的监管,增加“独立基金销售机构经营期间取得基金从业资格的人员少于十人的,应于事后五个工作日向中国证监会报告,并于三十个工作日内将人员调整至规定要求”。


3、删除第21条中关于基金销售机构基本信息发生变更后10日内向中国证监会更新信息的规定,修改为基本信息“定期更新”。我们设置更新信息的制度安排,主要考虑是及时更新合法销售网点信息,方便基金投资人查询,以防范非法基金销售机构诈骗。鉴于国有大型商业银行网点超过一万,网点发生变更10日内报送存在难度,同时,非法机构主要是小机构,为此我们拟在《实施规定》安排,已有较好社会信誉的大型机构,即销售网点逾1万的销售机构每年更新一次基本信息,销售网点100个以上的机构每季度更新一次,不足100个网点的机构自基本信息发生变更之日起10日内更新信息。


为防范非法机构和人员扰乱销售市场秩序,我们将与行业协会和证券投资者保护基金公司联合开展投资者教育相关活动。同时,提醒基金投资人做好自我保护,在购买基金产品前能够查询销售机构、销售人员和基金产品的合法信息,谨防被骗。


4、根据第三轮中美战略与经济对话框架下经济对话成果,允许符合条件的在华外资法人银行在符合有关审慎监管要求的情况下,与本国银行在互助基金分销上享受同等权利。为此,第8条申请基金销售机构的商业银行包括在华外资法人银行。


5、增加第82条“基金销售机构应当建立相关人员的离任审计或者离任审查制度。独立基金销售机构的董事长、总经理离任或者执行事务合伙人退伙的,应当根据中国证监会的规定进行审计。独立基金销售机构的其他高级管理人员、证券投资咨询机构负责基金销售业务的高级管理人员、其他基金销售机构负责基金销售业务的部门负责人离任的,应当根据中国证监会的规定进行审查”。


此外,我们根据征求意见情况,在《办法(修订稿)》中增加了基金销售机构应承担的反洗钱和投资者教育责任,并对《办法(修订稿)》中的部分内容进行了解释性修改和文字性修改。


(二)未采纳意见的说明


1、部分机构建议将基金评价机构纳入“基金销售相关机构”的定义范围。考虑到基金评价机构不直接参与基金销售业务的环节,且《证券投资基金评价业务管理暂行办法》对评价业务已有规范要求,因此未予采纳。


2、部分商业银行建议降低对银行从事基金销售业务人员的资格要求。考虑到目前行业协会已针对银行等基金销售人员设置了难度适当的基金销售资格考试,这一准入门槛对从事基金销售业务来说是必要的,且协会《关于发布〈中国证券业协会证券投资基金销售人员从业资质管理规则〉有关问题的通知》中已对商业银行销售人员取得销售资格给予了相应宽限期,为此对建议不予采纳。


3、部分机构建议进一步放宽独立基金销售机构的设立条件,如建议增加法人作为以合伙企业形式设立独立基金销售机构的合伙人条件,建议只限定5%以上股东的准入条件,建议对最低10名取得基金从业资格的人员给与一定的宽限期等。


考虑到基金销售是以人力资本为核心的业务领域,给予具有专业能力和经验的人员参与独立基金销售机构设立的机会。为此,暂不考虑普通自然人参与设立独立基金销售机构,同时法人参与设立独立基金销售机构可以通过有限责任公司的形式。10名人员取得基金从业资格的标准已经是保持独立基金销售机构专业性的最低要求了,且较原《办法》30人的规定已有大幅度降低,无法给与更多宽限。


4、部分机构建议明确对基金销售结算资金和账户管理的具体要求,如明确利息归属,账户报备方式,监督机构的资质要求,监督范围,投资人结算账户的具体含义等。目前,我们正在起草《证券投资基金销售结算资金管理规定》,将对上述问题予以明确,在《销售办法》里不再对基金销售结算资金做其他具体要求。


5、部分机构建议取消第43条中“电视、电影、互联网资料、公共网站链接形式的宣传材料应当包括为时至少5秒钟的风险提示影像显示”的要求。我们在2008年1月颁布的《关于证券投资基金宣传推介材料监管事项的补充规定》中对纸质宣传材料要求了近千字的风险提示函必备内容,以向投资人充分揭示风险,而对电子宣传材料没有最低风险提示要求。金融危机后,各国监管部门普遍采取增加对投资人风险提示的要求,因此有必要增加对电子宣传材料的风险提示要求,建议不予采纳。


6、部分机构建议明确增值服务的具体内容和收费方式。《销售办法》允许基金销售机构收取增值服务费主要是针对提供非法定和合同约定以外附加服务的收费依据。增值服务将体现各家基金销售机构自身的专业服务水平,更多的服务是目前市场并未出现的创新服务。为鼓励行业服务专业化和多样化的发展,我们对具体内容不做规定。


7、部分机构建议对基金管理公司网上直销的反洗钱责任予以豁免。《反洗钱法》和人民银行颁布的《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》对金融机构委托其他金融机构进行身份验证有具体要求,无法予以豁免。不予采纳。


8、对第71条部分机构建议,由于基金注册登记数据中央交换平台尚在建设中,在法规中暂不明确要求。鉴于注册登记数据交换中央平台的建设对保障基金持有人权益,进一步简化基金销售机构业务流程都具有重要意义。平台建设工作正在逐步推进,预计明年将基本完成。为此,我们考虑仍保留此项要求,对文字表述进行一定修改,并在《实施规定》中对于此项要求根据平台建设情况给与执行的宽限期。